界面新闻记者 | 张旭

界面新闻编辑 | 刘海川

在《中华人民共和国反家庭暴力法》（以下简称：《反家庭暴力法》）实施9周年之际，公安部等有关部门出台相关指导意见 ，旨在进一步发挥家庭暴力告诫制度作用
。

据公安部网站2024年12月9日消息
，近日，公安部、中央政法委等九部门联合印发《关于加强家庭暴力告诫制度贯彻实施的意见》（以下简称：《意见》）。

《意见》共24条 ，采取条款式结构
，对告诫制度的实体和程序规范 、告诫制度与相关制度的衔接
、告诫制度的具体实施等分别作出了明确规定 。

什么是家庭暴力？ 2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《反家庭暴力法》中对家庭暴力进行界定 ，指的是家庭成员之间以殴打、捆绑 、残害
、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体 、精神等侵害行为
。

按照表现形式划分
，可分为身体暴力
、情感暴力、性暴力和经济控制；按照受害者类型划分，可分为：亲密伴侣暴力 、儿童暴力
、老年人暴力。

针对社会关注度较高的家庭暴力证据标准等问题，此次《意见》明确 ，公安机关认定家庭暴力事实的基本证据条件包括：加害人对实施家庭暴力无异议的，需要加害人陈述、受害人陈述或者证人证言；加害人否认实施家庭暴力的
，需要受害人陈述或者证人证言以及另外一种辅证 。

同时，明确了公安机关认定家庭暴力事实可以适用的辅证类型 ，包括记录家庭暴力发生过程的视听资料
，家庭暴力相关电话录音 、短信、即时通讯信息
、电子邮件等电子数据，亲友、邻居等证人的证言 ，当事人未成年子女所作的与其年龄 、智力相适应的证言
，加害人曾出具的悔过书或者保证书，伤情鉴定意见 ，医疗机构的诊疗记录
，相关部门单位收到的家庭暴力投诉
、反映或者求助记录等8类证据
。

明确和细化家庭暴力认定证据

“这次《意见》对认定家庭暴力事实的证据标准问题作出明确规定，为公安基层在处理此类问题时提供具体参考。同时 ，该《意见》也将家庭暴力事实可以适用的8类辅证类型进行归纳
，为家暴当事人提供了具体化指引 。
”北京市振邦律所律师、北京市源众家庭与社区发展服务中心创始人李莹告诉界面新闻，《意见》以公安部牵头 ，主要从告诫制度角度作出全面完整的贯彻指导
。

“告诫制度的前提是承认家庭暴力事实的存在，虽然与法院层面提及的民事诉讼证据要求不一样
，但还是需要证据证明。而在这次《意见》中将证据问题进一步明确规定，我个人认为是非常有必要的 。”李莹说
。

实际上 ，在全国妇联的推动下
，2015年12月出台的《反家庭暴力法》以及2022年6月出台的《最高人民法院关于办理人身安全保护令案件适用法律若干问题的规定》（以下简称：《人身安全保护令规定》）对认定家庭暴力事实的证据进行了规定。

其中，《反家庭暴力法》第二十条规定 ，人民法院审理涉及家庭暴力的案件
，可以根据公安机关出警记录 、告诫书
、伤情鉴定意见等证据，认定家庭暴力事实 。

“但是 ，在实践中
，大多数当事人无法提供上述证据，导致其申请因‘证据不足’而被驳回 ，限制了人身安全保护令作用的发挥。 ”2022年7月
，最高人民法院有关负责人在介绍《人身安全保护令规定》出台背景时表示
。

“对此，《人身安全保护令规定》根据家庭暴力发生特点 ，总结实践经验，列举十种证据形式
，包括当事人的陈述；公安机关出具的家庭暴力告诫书、行政处罚决定书；记录家庭暴力发生或者解决过程等的视听资料等，明确指导审判实践 ，也为家庭暴力受害人留存 、收集证据提供清晰的行为指引。
”最高人民法院有关负责人表示 。

“相较于之前的规定
，此次公安部等九部门联合印发的《意见》主要是进一步发挥家庭暴力告诫制度的作用，对于公安机关认定家庭暴力的基本证据条件亦进行了明确和细化
。而对于基层工作人员遇到的‘难以把握何种条件下采取何种证据形式’的困境 ，此次《意见》的出台则给基层工作人员进行了统一的规范和指引。”上海家与家律师事务所主任
、全国妇联第十三届常务委员谭芳告诉界面新闻 。 

“举例而言
，在加害人对实施家暴无异议的条件下，认定家暴的标准从‘高度盖然性’降低为‘较大可能性’；而在加害人否认实施家庭暴力的条件下 ，标准仍为‘高度盖然性’
。 ”谭芳说。

司法实践中家庭暴力认定难

实际上
，谈及家庭暴力证据认定，特别是在审判实践当中认定较为困难 。李莹表示 ，被认定为家庭暴力事实的比例可能不到30%
。

“只针对此次被告诫制度提到的证据认定来看
，符合家暴特征，标准相对简化 ，个人还是比较认可的。
”对此，李莹呼吁
，在司法实践当中的家庭暴力证据认定也不宜过于严苛，希望在司法审理环节中能够考虑到家庭暴力的特殊性 。

谈及认定难的原因 ，李莹表示
，一方面是证明标准过高
。“法院对此类问题的事实认定较为审慎即证明标准高，从而也导致天然举证较为困难。因此 ，在司法实践中
，被认定为家暴的事实比例很低 。另一方面，则是家庭暴力大多发生在私密空间 ，缺乏目击证人。”

谭芳也表示
，由于家庭暴力多发生在家庭内部，隐蔽性强 ，很多当事人在家庭暴力发生时缺乏及时的取证意识
，导致提供的证据往往会比较弱，所以在实践中很难基于当事人提供的薄弱证据认定为家暴
。

此外 ，谭芳称，近年来出现了越来越多的“精神暴力 ”等新型暴力行为
，相较于传统的家庭暴力，精神暴力更无形 ，也就更难进行取证
，即便是有相应的证据，在实务中 ，当事人证明标准非常高
，很难通过某几项证据就被认定为家暴。

谭芳所在律所主要致力于婚姻家事领域 。她告诉界面新闻，精神暴力等“新型暴力
”行为是现阶段家庭暴力出现的新趋势
。

谭芳介绍 ，2024年曾办理过一起因受“精神暴力”而申请到人身安全保护令的案件
，女方当事人遭受男方“精神暴力 ”多年，男方通过微信语音威胁、贴大字报 、骚扰单位同事
、胁迫伤害女方父母、业主群散布谣言等极端方式对女方进行侮辱 、骚扰、恐吓 ，不断侵害女方权益及身心健康。此后
，律所律师带领团队收集证据，用时仅3天为当事人申请到了人身安全保护令 。

“此案中法院对‘精神暴力’的认定突破了此项制度当时适用范围有限
、审查标准不明晰、适用率较低 、制度效用未能全面发挥等困境 ，促进了该制度发挥更广泛作用
。
”谭芳表示。

此外，关于家庭暴力的新趋势之一则是“家庭暴力”的对象
，不再局限于家庭成员 。

谭芳表示，2023年1月最新修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》施行 ，将人身安全保护令的发展历程推向了一个新高度
，即扩展了人身安全保护令的适用范围，让受保护对象不再局限于家庭成员 ，对于恋爱
、交友、终止恋爱关系 、离婚之后等不同时期妇女的人格利益受侵害都纳入了保护范围
，迎合了现阶段关于家庭暴力的纠纷中的新特点和新趋势
。

注重相关部门职能衔接

《意见》还在明确出具告诫书情形
、告诫书内容以及细化告诫实施流程等方面作出规范。如明确规定家庭暴力情节较轻、依法不给予治安管理处罚的，公安机关可以对加害人给予批评教育或者出具告诫书；家庭暴力事实已经查证属实 、情节较轻且具有因实施家庭暴力曾被公安机关给予批评教育等多种情形之一的 ，一般应当出具告诫书；家庭暴力情节显著轻微或者家庭暴力情节较轻且取得受害人谅解的
，公安机关可以对加害人给予批评教育等 。

此外，《意见》还对家庭暴力告诫书的样式
、内容作出规范 ，并将有关法律条款摘录附注
。

公安部介绍
，仅2023年，根据《反家庭暴力法》有关规定 ，全国公安机关出具告诫书9.8万份。

谭芳表示，自《反家庭暴力法》实施以来
，告诫书发放趋势整体是上升的 。“可以看出，自该法出台以来 ，也推动了公安机关通过家暴告诫制度来保护家暴受害者权益
，缓解了之前因制度缺位导致被动处理的情形。 ”

虽然告诫书发放整体呈上升趋势，但仍面临相关困境
。谭芳介绍 ，除了当事人主观上不愿意对外求助的情况仍然存在外
，告诫书执行标准不统一、告诫书惩戒力度不大 、后续各部门联动不力等问题仍然存在。

界面新闻注意到，此次《意见》对有关部门的职责任务及工作衔接作出安排 。《意见》明确了党委政法委
、法院、教育 、民政、司法
、卫健、妇联 、妇儿工委等八个有关部门的职责任务及工作衔接机制 ，如规定教育
、卫健、民政等部门应当加强反家庭暴力业务培训
，督促指导学校 、幼儿园
、医疗机构、居民委员会 、村民委员会
、社会工作服务机构、救助管理机构 、福利机构
、未成年人救助保护机构及其工作人员落实强制报告制度，在工作中发现无民事行为能力、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的 ，及时向公安机关报案等
。

公安机关应当将告诫情况及时通知当地居民委员会 、村民委员会、妇女联合会和乡镇（街道）综治中心
，居民委员会
、村民委员会应当配合公安派出所共同查访，或者单独进行查访 ，基层妇女联合会应当协助和配合做好相关工作，合力做实家庭矛盾纠纷化解工作。

“《意见》的出台
，对于家暴告诫书的样式、内容进行了规范，明确了有关部门的职责任务及工作衔接机制 ，在一定程度上缓解了上述问题 。”谭芳说
。

李莹也表示
，这次《意见》的亮点之一在于注重相关部门的工作机制衔接，能够更好督促落实强制报告制度。“告诫书不仅要出具给加害人和受害人 ，还要给妇联机构 、社区以及一些保护机构等
，后续也要求这些机构进行一些相关工作查访，从而也预防家庭暴力再次发生 。
”